Se negli ultimi decenni dell’azione di governo del Paese si volessero individuare delle costanti, una di esse sarebbe senza dubbio la generalizzata e quasi compulsiva dedizione alla pratica delle riforme.
Non c’è protagonista dell’agone politico che non prometta salutari novità e che, entrato nella stanza dei bottoni, non sforni a ripetizione nuove norme.
Chi conquista il governo si mette subito all’opera per riformare le riforme di chi l’ha preceduto.
Sembra il trionfo del riformismo, la vittoria definitiva dei riformisti nella contrapposizione con i rivoluzionari, da un lato, e con i conservatori, dall’altro.
Ma è vera gloria?
Scavando poco oltre le apparenze, i dubbi non mancano.
Il riformismo si lega strettamente al sistema parlamentare ed è animato dalla convinzione di potere realizzare con la legge, frutto del meditato e approfondito confronto tra le forze politiche in campo, l’opportuna trasformazione sociale.
Di fatto, però, il peso politico del Parlamento è da tempo azzerato. Lo stesso potere normativo primario è ormai concentrato pressoché totalmente nel Governo, mentre lo spazio di intervento del Parlamento è confinato negli stretti margini della formale ratifica dei desiderata governativi.
È questo il più macroscopico vulnus al principio di separazione delle funzioni, di montesquieuiana memoria, sposato dalla nostra Costituzione.
Parallelamente, la politica ha perso ogni visione di ampio respiro. Non senza abilità dialettica e strategica, risponde agli impulsi e agli stimoli, per lo più irrazionali, suscitati da occasionali vicende, non sempre veramente meritevoli di considerazione generale, di forte impatto emotivo e mediatico.
L’orizzonte è limitato tra gli ultimi sondaggi e le competizioni elettorali a venire.
Non c’è tempo per ponderare, servono risposte immediate. Non conta che le riforme siano realmente adeguate a risolvere i problemi; conta che la loro narrazione sappia conquistare un’opinione pubblica sempre meno disposta all’approfondimento e sempre più propensa a spostare repentinamente la propria attenzione da una questione all’altra, da un problema all’altro, da un caso all’altro.
Le novità non si stabilizzano e non hanno neanche la possibilità di produrre gli effetti programmati, ammesso che ve ne siano; gli operatori, prima ancora di averle assimilate, le vedono spazzate via o superate da altre più recenti novità, e sono costretti a barcamenarsi in un caotico contesto di continua precarietà e sempre maggiore incertezza.
L’impressione che se ne trae e che lascia sconsolati e sconfortati, è che non solo si proceda in modo del tutto asistematico ma che, soprattutto, non si abbia alcuna idea delle reali esigenze del sistema e dei reali effetti che i singoli interventi sono destinati a produrre.
Un fattore che ha molto contribuito a determinare questo contesto è la sostanziale neutralizzazione dell’argine rappresentato dall’art. 81 della Costituzione, laddove prevede che “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”.
È facile riformare senza il vincolo e l’onere di ricercare, individuare e apprestare le risorse necessarie per fare funzionare le riforme.
Così, è normale che sempre più estemporanei interventi riformatori approdino a destinazione anche se non apprestano “i mezzi” che, ovviamente, sarebbero necessari per far fronte ai “nuovi e maggiori oneri” posti a carico delle istituzioni interessate.
Ciò vale non tanto per gli oneri direttamente connessi agli impegni finanziari di volta in volta previsti, come per esempio nel caso dell’introduzione del reddito di cittadinanza. Quanto, piuttosto, per gli oneri indiretti, connessi alle risorse personali e materiali necessarie per attuare le riforme.
È questo, fondamentalmente, il terreno su cui le riforme tacciono e scaricano sull’esistente.
Cifra caratterizzante gli interventi riformatori, infatti, è l’ormai famigerata “clausola di invarianza finanziaria” con la quale si chiudono: “Dall’attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono all’attuazione dei compiti derivanti dalla presente legge con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente”.
Paradigmatici ed eloquenti sono gli interventi nel campo della giustizia penale.
Per non dire degli oneri connessi all’introduzione di nuovi reati e alla previsione di nuovi istituti, basta por mente ai frequenti aumenti delle pene.
Sempre più spesso, di fronte a casi di cronaca giudiziaria che destano forte impatto nell’opinione pubblica, il Governo reagisce con l’inasprimento delle pene per i reati del settore di volta in volta interessato dalla vicenda.
Non si tiene conto, però, degli effetti di enorme portata che ciò comporta.
All’aumento della pena per un determinato reato, infatti, spesso consegue che quel reato rientrerà tra quelli per i quali possono essere adottate misure cautelari che prima non potevano essere adottate; che nelle indagini relative a quel reato potrà farsi ricorso a strumenti investigativi, come per esempio le intercettazioni, che prima non avrebbero potuto essere impiegati; che nei processi per quel reato dovrà procedersi all’udienza preliminare che prima non era invece prevista.
Chi e con quali mezzi attende a tutti questi nuovi impegni? Esattamente coloro, ci assicura severa la clausola di invarianza finanziaria, che già attendono a tutti i preesistenti impegni ed esattamente con gli stessi mezzi già a disposizione per far fronte a tutte le preesistenti incombenze.
Lo svincolo delle riforme dalla necessità di ricercare, individuare e apprestare le necessarie risorse, disimpegna dallo studio e da un’adeguata ponderazione, incrementando il rischio che si facciano, piuttosto che buoni interventi, cose inadeguate e dannose.
Ad ogni modo, anche se astrattamente positive, in mancanza dei mezzi per attuarle, le novità saranno inevitabilmente destinate a funzionare male o a non funzionare affatto.
Così, all’attrito con l’impianto costituzionale si accompagnano l’appesantimento e la complicazione del lavoro, con inevitabile grave e pericoloso abbassamento della qualità dell’azione pubblica.
S’impone, quindi, una rinnovata e forte attenzione alla deriva del riformismo compulsivo che avvince la politica italiana e un cambio di rotta verso riforme più ponderate, consapevoli dei connessi effetti sistematici e assistite dall’individuazione e dall’approntamento delle necessarie risorse.
A tal fine, a giudizio di chi scrive, appare fondamentale la rivalutazione della richiamata previsione dell’articolo 81 della Costituzione da parte di tutte le istituzioni chiamate a garantirne l’effettività, valorizzandone, oltre l’aspetto numerico, la portata sostanziale.
In quest’ottica, a ogni nuovo impegno richiesto alla macchina pubblica devono corrispondere, ceteris paribus, risorse personali e materiali aggiuntive rispetto a quelle preesistenti.
Altrimenti, resteremo inevitabilmente legati a una prospettiva di corto respiro che, guardando non oltre le prossime elezioni, è destinata solo a consumare e – dimentica che il risparmio e l’investimento sono la condizione prima dello sviluppo, così di un singolo individuo come di una famiglia e di una società – a condurre al fallimento.
