“Recovery plan” e “mala gestio” potrebbero apparire espressioni prive di una diretta connessione, la prima anglosassone e indicante un programma relativo ad investimenti e riforme, la seconda brocardo latino designante una mala-amministrazione, ma sarebbe una conclusione affrettata e non corretta.
Come è noto, il Recovery plan rappresenta il documento programmatico di investimenti e riforme che il governo intende realizzare per rilanciare il Paese, il cui contenuto – determinante per ottenere le risorse del Recovery Fund (o Next Generation EU)- dovrà essere presentato entro il 30 aprile 2021 alla Commissione UE la quale, successivamente, conferirà le varie tranche di aiuti all’Italia. In tale prospettiva il governo ha predisposto il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, indicando aree di intervento e programmi coerenti con le linee guida definite dall’Unione Europea, per conseguire la crescita economica dopo l’emergenza causata dal coronavirus.
La mala gestio, a cui si intende far riferimento, è quella che si verifica in ambito pubblicistico e che perciò assume connotazioni peculiari, scaturendo dalla violazione di parametri quali il principio di legalità, che richiede il rispetto e l’osservanza delle leggi, i principi di buon andamento e di imparzialità (art. 97 Cost.), i “criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza”, nonché “i principi dell’ordinamento comunitario” (art.1, comma 1, Legge 241/1990).
Per la rilevanza degli effetti dei fenomeni di mala gestio, che non rimangono circoscritti al patrimonio del soggetto pubblico danneggiato, ma si riverberano sulla intera collettività con conseguenze di tipo economico, funzionale ed etico sociale, il nostro ordinamento ha previsto una specifica responsabilità (amministrativa) per i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici (art. 28 della Costituzione) individuando la Corte dei conti quale giudice naturale degli illeciti contabili (art. 103, comma 2, della Costituzione).
La responsabilità amministrativa è stata declinata con connotazioni peculiari, essa è affermata solo in presenza di un elemento soggettivo di dolo o colpa grave, a differenza della responsabilità civile che si estende anche alla colpa lieve. Il motivo di tale impostazione, sicuramente di favore per il dipendente pubblico e di minor tutela della PA, va ricondotto all’intento del legislatore “di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa. Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l’istituto qui in esame, la disposizione risponde, perciò, alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo.”(Corte Costituzionale, sentenza n. 371 dell’11/11/1998).
Su tale assetto normativo ed alla luce della lettura fattane dal giudice delle leggi, si è formata la giurisprudenza contabile che ha inteso la colpa grave come trascuratezza dei propri doveri istituzionali da parte del dipendente pubblico sostanziantesi in condotte negligenti, imperite, imprudenti, superficiali o noncuranti, in relazione all’applicazione di discipline normative. È stato, inoltre, evidenziato che la colpa grave va rapportata anche all’assetto funzionale organizzativo dell’amministrazione e va parametrata a plurimi fattori, dovendosi tener conto della conoscibilità, prevedibilità ed evitabilità dell’evento lesivo. In estrema sintesi, la colpa grave è stata intesa come l’“intensa negligenza”, la “sprezzante trascuratezza dei propri doveri”, l’“atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni”, la “macroscopica violazione delle norme”, il “comportamento che denoti dispregio delle comuni regole di prudenza” (in termini, in varie pronunce le SS.RR. della Corte dei conti). Una giurisprudenza contabile, quindi, coerente alle indicazioni della Corte Costituzionale.
Recentemente, nell’ambito della legislazione emergenziale e con l’obiettivo di evitare ritardi e inerzie nelle procedure di spesa necessarie a portare a compimento i progetti legati al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e, segnatamente, con l’art 21 del d. l. n.76/2020, la responsabilità amministrativa è stata delimitata alle sole ipotesi del dolo con riferimento ai fatti commessi fino al 31 dicembre 2021.
Con tale disposizione, considerata una misura di “semplificazione” della burocrazia, si è inteso superare la cosiddetta “amministrazione difensiva” o “paura della firma”, nel presupposto che sia essa a determinare l’inerzia o i gravi ritardi nella realizzazione di opere, piani, progetti. Tale scelta, tuttavia, suscita perplessità e appare agire sui sintomi e non sulle cause del problema, in ragione della circostanza che:
- i ritardi dell’azione amministrativa sembrano maggiormente riconducibili ad altri fattori quali l’ipertrofia normativa, la frammentazione e talvolta la sovrapposizione delle competenze, la tortuosità dei processi decisionali, la cattiva gestione del personale;
- occorre assicurare l’effettività della tutela per le risorse fornite nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, al fine di evitare eventuali procedure di infrazione da parte dell’Unione Europea.
In conclusione la tutela delle risorse pubbliche (nazionali e europee) non può essere limitata ai soli casi di dolo, se l’obiettivo è disporre di decisori pubblici che non si rifugino nell’inerzia, nel non fare, per cui la soluzione è quella di semplificare il quadro normativo, rinnovare i moduli organizzativi ed investire nella formazione della dirigenza, per rendere le nostre P.A. moderne e rispondenti alle esigenze dei cittadini.
