In queste ultime settimane il tema della riforma fiscale è tornato di attualità, per la politica e anche per l’opinione pubblica, che attende da tempo una risposta alle tante domande poste nel tempo per una revisione del nostro sistema tributario.
Largo consenso sui difetti e sui requisiti, che un nuovo sistema dovrebbe soddisfare semplicità, equità, riconoscibilità da parte della comunità.
Ma la domanda che resta in attesa di una risposta è: con quali strumenti? Su questo le opinioni divergono e il dibattito tra gli esperti non ha ancora raggiunto un livello di concretezza, che possa portare a breve ad individuare una soluzione condivisa, quanto meno in larga parte della società civile e riscontrata nell’orientamento dei partiti e dei movimenti politici che la rappresentano.
Sono frequenti i riferimenti all’origine dell’attuale sistema, la legge delega del 1971, che ha introdotto nel nostro Paese, oltre all’IVA, imposta di derivazione europea, strumento scelto dopo un ampio e lungo dibattito per favorire lo sviluppo del mercato unico nel contesto della Comunità Europea, anche l’IRPEF, imposta unica personale attraverso la quale attuare il principio di progressività previsto dalla carta costituzionale, affiancata dall’IRPEG per la tassazione dei redditi dei soggetti diversi dalle persone fisiche.
Intorno a questi pilastri, erano previsti altri tributi intesi a soddisfare, in coerenza tra loro, esigenze di finanziamento delle istituzioni locali, Province e Comuni, la perequazione nell’imposizione sui consumi e sulla spesa in generale e l’integrazione dell’imposizione sul reddito con la tassazione addizionale dei guadagni, cosiddetti senza merito, delle plusvalenze realizzate sui cespiti immobiliari, attraverso la contestatissima INVIM, poi abolita nel 1991.
Nel contesto di attuazione della riforma, ai primi decreti delegati si aggiunse anche l’emanazione di decreti correttivi e infine la redazione di testi unici per assicurare un coerente ed organico assetto normativo, a seguito dei medesimi provvedimenti attuativi e delle modifiche legislative di volta in volta adottate per soddisfare esigenze contingenti in funzione dell’evoluzione della situazione economica e sociale. Da quel momento si sono registrati provvedimenti che spesso hanno derogato non solo alle singole disposizioni normative, ma anche alle caratteristiche di alcuni tributi e conseguentemente dell’intero sistema concepito dalla Riforma del 1971. In particolare si registra in quel periodo l’estensione della tassazione proporzionale dei redditi di natura finanziaria, con l’inserimento nel tempo anche dei redditi di partecipazione in società di capitali, la cui introduzione si era resa opportuna, se non necessaria, per favorire gli investimenti nell’attività di impresa nel nostro Paese, anche alla luce della liberalizzazione dei mercati finanziari, che consentiva una scelta più ampia nell’impiego dei capitali, con una forte valenza del carico fiscale sui rendimenti attesi.
La sostituzione del meccanismo del credito di imposta sui dividendi tassati alla fonte alla stregua di redditi di natura finanziaria ha eliminato uno degli elementi della progressività personale con una imposizione di carattere reale sul reddito generato attraverso organismi societari. Non sempre in concreto tale tassazione proporzionale si è attenuata rispetto al carico precedente, in quanto la somma delle due aliquote, dell’imposta pagata dalla società al momento del realizzo del reddito e dell’aliquota applicata sui dividendi si è allineata al livello dell’aliquota più elevata degli scaglioni dell’IRPEF anche per i redditi minori. Inoltre, il mancato coordinamento con l’IRPEF ha accentuato la sperequazione tra i redditi di impresa, realizzati da imprese personali e società di persone, per le quali vige il sistema della trasparenza in capo ai soci, e quelli realizzati attraverso organismi societari di capitale. I tentativi di superare questa incongruenza sono tutti falliti.
Non va altresì dimenticata l’introduzione dell’IRAP, che in sostituzione di diversi tributi minori, è finalizzata a dotare le regioni e gli altri enti locali di risorse proprie ed in particolare per finanziare la spesa sanitaria allocata alla responsabilità delle regioni. Anche tale tributo ha innovato l’imposizione sulle attività economiche previsto dalla Riforma del 1971con una base imponibile ibrida rispetto ai consueti canoni. L’indeducibilità del costo del lavoro, collegata all’abolizione dei contributi sanitari che gravavano sui soli redditi di lavoro, è stata fin da subito oggetto di critiche degli operatori e di dubbi di legittimità di sistema per una possibile duplicazione dell’IVA, questione sottoposta all’esame della Corte di Giustizia Europea, che l’ha assolta. Nel tempo tale peculiarità si è attenuata fino a portare ad una base imponibile commisurata al risultato di bilancio prima degli interessi e delle imposte.
Il legislatore ha tentato di adottare un provvedimento organico di aggiornamento del sistema con la legge delega del 2003, che prevedeva una riforma dell’IRPEF e dell’Imposta sui redditi societari, nonché il principio di spostamento della tassazione dal reddito guadagnato alla spesa. La riforma è stata tuttavia attuata solo parzialmente con l’adozione dei provvedimenti relativi all’imposta sui redditi societari, l’attuale IRES. Questa attuazione parziale ha consentito di introdurre anche nel nostro ordinamento la c.d. participation exemption, ovvero l’esenzione dei redditi di partecipazione in società di capitali nell’ambito della tassazione del reddito di altre società di capitali, per evitare la doppia tassazione economica dei medesimi redditi, in sostituzione del credito di imposta, già adottata da numerosi ordinamenti dell’Unione Europea.
Sempre in tema di perequazione del carico fiscale, non sempre vengono ricordati i provvedimenti adottati dal Governo Monti riguardanti l’imposizione patrimoniale dei redditi immobiliari, con la rivisitazione dell’ICI trasformata nell’IMU e l’introduzione dell’imposta sui deposti e conti correnti anche di titoli e altri strumenti finanziari. Tale imposizione si aggiunge a quella sui redditi stessi a carattere proporzionale che porta il livello di tassazione complessivo sui valori medi degli scaglioni di aliquota dell’imposta personale.
All’interno dei diversi tributi vi è una forte incidenza degli incentivi di settore e territoriali, anche risalenti nel tempo, che ne alterano profondamente l’incidenza sul singolo contribuente in funzione di interessi ormai datati e non sempre funzionali alla realizzazione di obbiettivi di politica economica.
Resta altresì l’esigenza di guardare oltre confine. La nostra economia è parte di una economia internazionale, che vede protagonisti imprese e governi non solo della Unione Europea ma di tutto il mondo. Non si può ragionevolmente pensare ad una riforma organica che dovrebbe durare nel tempo senza avere di fronte lo scenario di riferimento che guiderà l’allocazione delle risorse, non solo finanziarie ma anche delle proprietà dei beni produttivi di reddito od oggetto delle transazioni, con particolare riguardo alle proprietà intellettuali, e definire la normativa tenendo conto del trend internazionale di regole di tassazione che siano concretamente praticabili per non perdere larga parte di gettito e discriminare a svantaggio degli operatori nazionali l’imposizione fiscale. Le vicende in corso relative alla cosiddetta “web tax” ne sono un esempio lampante. Nessun paese riuscirà ad imporre un’imposta sui grandi operatori internazionali senza il concorso di tutti i paesi in cui le attività relative sono diffuse e si svolgono.
Questi elementi, e sono soltanto i più evidenti, dovrebbero essere corretti o meglio rivisitati per consentire la realizzazione di un sistema più coerente tra le diverse situazioni in un quadro organico e non settoriale.
Non sono in grado, ovviamente, di fare personalmente nessuna proposta, ma solo di sollecitare la comunità politica e scientifica, organizzazioni rappresentative di gruppi sociali, economisti e tributaristi, a concentrarsi sui requisiti che un sistema fiscale deve possedere per essere veramente efficiente e realizzare quegli obbiettivi che tutti ormai condividono e pongono a chi ha la responsabilità della decisione. Solo dopo si potrà scendere nei dettagli delle imposte, qualcuna solo da adeguare, altre da sostituire.
Mi viene solo da porre alcuni quesiti a chi si farà carico di studiare una ipotesi di Riforma: si ritiene di dover confermare la progressività limitata solo ai redditi delle persone fisiche non di natura finanziaria, sostanzialmente i redditi di lavoro? E se si volesse ampliare l’ambito della progressività, come si potrebbe intervenire? Oppure si ritiene di dover passare decisamente ad una tassazione a carattere reale con aliquote differenziate in funzione delle diverse tipologie di reddito, così come era il sistema ante Riforma 1971? E in tal caso, si potrebbe abbandonare il criterio della progressività legato al prelievo tributario sostituito da una visione più completa, che mette in gioco la spesa, come sostenuto nella proposta di introduzione della “flat tax”? Ovvero, come si potrebbe realizzare la “progressività del sistema”? In tale quadro, potrebbe avere un ruolo e quale, l’imposizione patrimoniale su alcuni cespiti come in parte oggi già previsto dal sistema? Si pensa di spostare il carico fiscale dai redditi alle imposte sulla spesa, superando con i meccanismi adeguati la regressività strutturale di tali imposte? Con quali strumenti si ritiene di attrarre in concreto a tassazione i redditi realizzati in Italia da soggetti non residenti attraverso attività digitali che non comportano una localizzazione fisica? Il tutto ovviamente senza dimenticare la necessità di rispondere alla domanda, diffusa a tutti i livelli del Paese, di una maggiore semplicità dei meccanismi di liquidazione e riscossione delle imposte.
Mi pare che siamo lontani dall’inizio di una riflessione e di una discussione organica. Si registrano infatti solo pochi contributi, anche scientifici, in tal senso, mentre molti si soffermano su specifiche modifiche della normativa esistente per correggerne le distorsioni più evidenti, ma pur sempre con un approccio contingente e non idoneo a garantirne la validità nel corso del tempo. Anche l’attuale governo, dietro l’etichetta della riforma fiscale, prepara soltanto una revisione delle aliquote IRPEF, con l’introduzione del sistema di progressività continua, sul modello applicato dalla Germania, che non porterà tuttavia di per sé ad un’attenuazione del carico fiscale se non si procede contestualmente alla revisione della curva della progressività, e ad una riduzione del cuneo fiscale, che poco ha a che fare con una riforma del sistema tributario. I continui rinvii di provvedimenti organici sono giustificati sempre con il problema del gettito. A mio avviso è un falso problema, nel senso che l’entità dell’imposizione è determinata dalle aliquote, ma la perequazione tra i diversi tipi di redditi e tra i soggetti passivi delle imposte dipende dalla loro struttura e soprattutto dai loro presupposti economici e giuridici che ben potrebbero essere rivisitati ed adeguati ai criteri generali condivisi, per essere realizzata inizialmente a parità di gettito e gradualmente attenuata in funzione della politica di bilancio del governo.
La situazione è obbiettivamente critica, ma non servono provvedimenti estemporanei né idee originali, la cui concreta attuazione non è coerente con l’attività delle imprese e la loro organizzazione, o quella di un’amministrazione finanziaria che non viene dotata, tempestivamente, di risorse sia umane che materiali per far fronte a difficoltà sempre maggiori per l’accertamento dei tributi e la loro riscossione.
