In una situazione economica e sociale come quella che vive il nostro Paese, alle prese da oltre 10 anni con una gravissima crisi finanziaria che ha investito tutto il mondo occidentale, in cui è quanto mai necessaria una razionalizzazione delle risorse pubbliche disponibili per assicurare l’erogazione dei servizi pubblici, assume un’importanza fondamentale il controllo dei conti pubblici e una corretta gestione delle risorse pubbliche da parte di coloro che sono chiamati ad amministrare la cosa pubblica.
In questo contesto un ruolo fondamentale assume altresì l’organo a cui la Costituzione demanda la funzione di controllare gli equilibri dei conti pubblici e la corretta gestione delle risorse pubbliche, e cioè, la Corte dei conti.
La Costituzione (artt. 100 e 103) affida alla Corte dei conti, attraverso la duplicità delle funzioni giurisdizionali e di controllo, un ruolo centrale nel sistema generale di controllo della spesa pubblica, a tutela della sana e corretta gestione delle risorse pubbliche, e a tutela degli equilibri dei conti pubblici, anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica e della tutela dell’unità economica della Repubblica in relazione ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
In ogni ordinamento democratico è previsto che la gestione delle risorse pubbliche sia sottoposta ad un controllo il cui scopo è quello di “perseguire l’utilizzo appropriato ed efficace dei fondi pubblici, la ricerca di una gestione finanziaria rigorosa, la regolarità dell’azione amministrativa e l’informazione dei poteri pubblici e della popolazione tramite la pubblicazione di relazioni obiettive”. Nell’ordinamento italiano detta funzione fondamentale è attribuita alla Corte dei conti, istituita con la legge 14 agosto 1862, n. 800.
Nel sistema costituzionale italiano la Corte è inserita sia tra gli organi di garanzia della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa e di tutela degli equilibri di finanza pubblica (art. 100, secondo comma), sia tra gli organi giurisdizionali (art. 103, secondo comma). Da detta doppia investitura deriva la centralità del ruolo di garanzia della corretta gestione delle pubbliche risorse della Corte dei conti che, nell’esercizio delle funzioni di controllo, è organo neutrale, autonomo ed indipendente sia rispetto al Governo che al Parlamento, al servizio della collettività e dello Stato Comunità, e, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, fa parte a tutti gli effetti dell’ordine giudiziario.
La Costituzione definisce la Corte dei conti nell’esercizio delle funzioni di controllo “organo ausiliario”, nel senso che coadiuva gli organi titolari di funzioni legislative, di indirizzo e controllo politico, di amministrazione attiva.
Le funzioni di controllo hanno una forte valenza democratica perché sono svolte da un organo terzo, neutrale rispetto al Governo e al Parlamento, nell’interesse non solo degli organi ausiliati, ma della stessa collettività amministrata, vale a dire dei contribuenti che hanno fornito parte delle risorse della cui corretta gestione la Corte è chiamata a giudicare.
Da ciò emerge come la Corte dei conti, quale organo di controllo, sia del tutto indipendente sia dal potere politico che da quello legislativo. Gli atti dell’esecutivo sono sottoposti, in virtù dell’articolo 100 della Costituzione, al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti che può, in caso di esito negativo, impedirne l’efficacia, salva la possibilità per il Governo di darvi ugualmente seguito per superiori ragioni di ordine politico (c.d. registrazione con riserva), rispondendo del proprio operato di fronte al Parlamento, a tal fine direttamente informato dalla Corte.
Per espressa previsione costituzionale la Corte dei conti è altresì un organo giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica, nel senso che essa costituisce a tutti gli effetti una magistratura alla quale la Costituzione affida, in via esclusiva, la giurisdizione nelle “materie di contabilità pubblica” (articolo 103, secondo comma). In tale accezione rientrano tutte le controversie nelle quali sia in qualche modo in discussione la corretta gestione delle risorse pubbliche da parte di agenti contabili, pubblici amministratori e funzionari. La Corte dei conti giudica, in particolare, sulla responsabilità amministrativa per danno erariale degli amministratori e pubblici funzionari per i danni dagli stessi provocati, con dolo o colpa grave, nell’esercizio delle loro funzioni.
La missione costituzionale di garanzia della legittimità e del buon andamento dell’azione amministrativa viene assicurata dalla Corte dei conti tramite l’equilibrato interagire di tre funzioni fondamentali: a) un limitato controllo preventivo, rivolto a impedire che possano aver corso, se illegittimi, i più importanti atti di Governo; b) un generalizzato controllo successivo sulla gestione per rendere l’amministrazione sempre più efficiente; c) una giurisdizione di responsabilità, nei confronti di amministratori e funzionari pubblici, destinata a reprimere, attraverso il risarcimento del danno, e con finalità di prevenzione, le più evidenti e gravi condotte causative di danno patrimoniale per le finanze della pubblica amministrazione.
Le modifiche intervenute nella Costituzione italiana con la riforma del Titolo V della Costituzione, che ha accentuato un’evoluzione in senso federalista dello Stato, hanno ulteriormente rafforzato il ruolo della Corte dei conti. Infatti, la previsione di un ordinamento regionale e autonomistico, con il decentramento dell’amministrazione e la moltiplicazione dei centri di spesa, consolida l’esigenza di una funzione di garanzia a tutela degli equilibri di finanza pubblica e del buon andamento delle pubbliche amministrazioni. La Corte dei conti, infatti, in quanto magistratura contabile e organo dello Stato-comunità, è strumento essenziale per l’attuazione del coordinamento della finanza pubblica (articolo 117 della Costituzione) e per la verifica della corretta applicazione dei meccanismi che presiedono al funzionamento del c.d. federalismo solidale (articolo 119 della Costituzione).
Nello svolgimento dei controlli di competenza della Corte dei conti un ruolo particolare assume il controllo successivo sulla gestione. In tale ambito la Corte dei conti adotta deliberazioni contenenti valutazioni, osservazioni, rilievi e suggerimenti per il futuro per le amministrazioni controllate.
Assumono altresì un rilievo particolare i controlli sulla gestione dei fondi comunitari. In tale ambito la Corte dei conti controlla la gestione dei fondi strutturali comunitari, verificando l’utilizzazione dei finanziamenti di provenienza comunitaria e l’efficacia della loro gestione rispetto agli obiettivi posti dalla normativa comunitaria e nazionale. La Corte verifica, anche, la consistenza e le cause delle possibili frodi, nonché le misure preventive e repressive adottate dalle amministrazioni pubbliche.
Un controllo di tipo diverso da quello successivo sulla gestione è quello sugli enti sovvenzionati previsto dall’articolo 100 della Costituzione. Ai sensi della legge 21 marzo 1958, n. 259 la Corte controlla: a) gli enti che godono di contribuzione periodica a carico dello Stato; b) gli enti che si finanziano con imposte, contributi, tasse che sono autorizzati a imporre; c) gli enti che godono di un apporto al patrimonio in capitale, servizi, beni, ovvero mediante concessione di garanzia; d) le società derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni, fino a quando permanga la partecipazione maggioritaria dello Stato o degli altri pubblici poteri al capitale sociale (Corte costituzionale, sentenza 28 dicembre 1993, n. 466, resa in seguito a conflitto di attribuzioni sollevato dalla Corte dei conti). La Corte dei conti vigila, anche in corso di esercizio, affinché gli enti che gestiscono ingenti quote di risorse pubbliche si attengano a parametri di legittimità e improntino la loro gestione a criteri di efficacia ed economicità. Il controllo sugli enti sovvenzionati ha acquistato nel tempo sempre maggior peso, tenuto conto della rilevanza strategica per l’economia dei settori nei quali l’attività degli enti e delle società controllati viene svolta (ENI, ENEL, Ferrovie dello Stato, ANAS, Poste italiane, Rai… ecc.).
Sempre nell’ambito delle funzioni di controllo esercitate dalla Corte dei conti vanno ricordati i controlli economici-finanziari con funzioni di referto al Parlamento.
Vanno altresì ricordati i referti sulla finanza regionale e locale. In tale ambito la Corte dei conti, quale garante dei complessivi equilibri di finanza pubblica, riferisce, almeno una volta l’anno, sull’andamento generale della finanza regionale e locale – tenendo anche conto dei referti delle singole sezioni regionali e con riferimento al rispetto del quadro delle compatibilità generali di finanza pubblica poste dall’Unione europea e dal bilancio dello Stato – nonché sull’utilizzazione dei fondi di riequilibrio e solidarietà definiti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato.
Accanto alle funzioni di controllo la Corte dei conti esercita funzioni giurisdizionali nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre stabilite dalla legge. L’articolo 103 della Costituzione assegna alla Corte la giurisdizione esclusiva nelle “materie di contabilità pubblica”. Detta espressione va intesa nel senso che la Corte dei conti è competente a giudicare agenti contabili, amministratori e funzionari pubblici, per tutte le vicende comunque concernenti la gestione di risorse pubbliche (in senso ampio).
Nella giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica rientrano i giudizi di responsabilità amministrativa e contabile dei funzionari e amministratori pubblici per i danni provocati nello svolgimento delle loro funzioni.
L’accertamento della responsabilità comporta la condanna al risarcimento del danno a favore dell’amministrazione danneggiata nella misura che sarà concretamente determinata dal giudice contabile, sulla base di una serie di elementi, quali, oltre al “danno effettivamente cagionato”, la “capacità economica del soggetto”, il “comportamento” tenuto e il “livello di responsabilità”. Per capire quale sia la funzione della responsabilità amministrativa occorre valutare il sistema delle responsabilità dei pubblici funzionari e impiegati pubblici nell’ordinamento italiano, nel suo complesso. Accanto alla responsabilità penale, che punisce i comportamenti più gravi, e alla responsabilità civile (obbligo del risarcimento del danno), preordinata alla tutela dei terzi danneggiati, l’ordinamento ha previsto una forma particolare di responsabilità amministrativa per reagire ai comportamenti illeciti produttivi di danno nei confronti della collettività, attribuendo l’esercizio dell’azione a un organo terzo e neutrale estraneo all’amministrazione, e cioè, al pubblico ministero contabile.
Lo scopo dell’accertamento della responsabilità amministrativa è quindi quello di prevenire comportamenti illeciti (stante la minaccia della sanzione), o comunque antigiuridici, e reprimerli, ove si siano verificati eventuali danni patrimoniali o danni all’immagine per l’amministrazione di appartenenza, condannando i responsabili dei danni stessi, sulla base delle particolari regole del giudizio di responsabilità, a risarcire personalmente il danno provocato.
La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa di tutti gli amministratori e dipendenti pubblici, nonché sulla responsabilità amministrativa di tutti i soggetti che siano legati alla p.a. da un rapporto d’impiego o di ufficio. Non solo quindi gli impiegati pubblici, ma anche i titolari di incarichi elettivi (per esempio: Ministri) o onorari, e i c.d. funzionari di fatto, cioè quelli che svolgono funzioni pubbliche senza legittimazione.
La giurisprudenza della Corte dei conti, confortata dalla Corte di cassazione, ha ritenuto sottoposti alla propria giurisdizione anche soggetti estranei alla p.a., ma inseriti in modo stabile nel proprio apparato organizzativo. Anche le persone giuridiche possono essere sottoposte alla giurisdizione contabile. Sono anche venuti meno, ad opera della Corte suprema di cassazione, alcuni limiti, come quelli che escludevano la giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità degli amministratori di enti pubblici e economici per fatti inerenti ad attività di gestione, e quelli che precludevano alla Corte dei conti di perseguire privati (estranei alla p.a.).
L’azione di responsabilità amministrativa viene esercitata dal pubblico ministero contabile e, cioè, dal Procuratore regionale competente presso le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti e, in appello, dal Procuratore Generale rappresentante il pubblico ministero innanzi alle Sezioni d’appello della Corte dei conti.
Dal punto di vista organizzativo la giurisdizione della Corte dei conti si articola a livello territoriale con la presenza di una sezione giurisdizionale in ogni capoluogo di regione, presso cui opera una procura regionale della Corte dei conti, competenti a giudicare in primo grado, una sezione giurisdizionale d’appello in Sicilia, e tre sezioni giurisdizionali d’appello con sede in Roma, competenti a giudicare in secondo grado. L’organo giurisdizionale di vertice della giurisdizione contabile è rappresentato dalle Sezioni riunite in sede giurisdizionale, con sede in Roma, competenti a decidere sulle questioni di massima e sui conflitti di competenza.
I magistrati della Corte dei conti hanno piena consapevolezza di essere fedeli custodi ed interpreti del ruolo e delle funzioni che la Costituzione repubblicana assegna alla Corte dei conti, e garanti di quei valori che attraverso quel ruolo e quelle funzioni la stessa Carta costituzionale intende assicurare e garantire a tutti i cittadini, quali, in particolare, la sana e corretta gestione delle risorse pubbliche e l’equilibrio dei conti pubblici.
In un momento come quello attuale, in cui la salvaguardia degli equilibri dei bilanci e dei conti pubblici è di fondamentale importanza per il nostro Paese, e in cui non si può assolutamente abbassare la guardia nei confronti degli amministratori e dei funzionari pubblici che gestiscono risorse pubbliche, il ruolo e le funzioni della Corte dei conti sono estremamente importanti.
E proprio perché la Corte dei conti svolge le proprie funzioni nel solo interesse del Paese, delle Istituzioni e, soprattutto, dei cittadini, gli amministratori e i dipendenti pubblici e, più in generale, le amministrazioni pubbliche non devono guardare alla Corte dei conti, nelle sue diverse funzioni, con timore o con diffidenza, perché la buona amministrazione, la buona politica, gli amministratori che non hanno nulla da nascondere e che non hanno scheletri nell’armadio, non hanno nulla da temere dalla Corte dei conti. Essi devono, piuttosto, vedere nella Corte dei conti la migliore e più sicura alleata per realizzare e garantire quei diritti alla legalità, al buon andamento, all’imparzialità dell’azione amministrativa, alla sana e corretta gestione delle risorse pubbliche che la nostra Carta costituzionale ha voluto garantire ed assicurare a tutti i cittadini.
